全面抗战爆发前后，随着抗日民族统一战线建立，国共合作的形成，党和党所领导的人民武装力量，有了更大的政治活动空间和武装斗争的舞台。保密工作的空间也随之拓展，任务不断加重。为进一步加强对统一战线工作的领导，中共中央对组织机构相继进行了几次重要调整，保密工作的组织管理结构也随之进行了调整和变化。
一、保密工作的管理组织
1935年年底，在瓦窑堡会议上，中共中央决定恢复中央秘书处和中央各部委，党的机关和军队机关的工作逐步分开，保密工作管理也随之分开。中央秘书处机构恢复以后，长征时期统一管理机要工作的军委机要科一分为三，分别组建了中央秘书处机要科，负责党政机关的机要通讯工作及机要业务保密管理；中央军委机要科，负责军队系统的机要通讯工作及保密工作管理；党中央各部委机关、军委机关和情报系统的文书档案保密管理工作，分别由各自的秘书工作部门负责。中央秘书处负责对各个方面保密工作的协调和督促检查。
1941年9月28日，中共中央发出《关于成立中央书记处及任弼时兼任中央秘书长的通知》，中央书记处办公厅正式成立。书记处办，公厅是后来中共中央办公厅的前身。中央在《中央书记处办公厅的任务及其组织》等文件中规定：办公厅受中共中央正副秘书长直接领导并由副秘书长兼主任。
秘书长全面主管中央办公厅工作，秘书长的基本任务是：负责中央政治局和书记处机关日常工作。在中央政治局和书记处发出决议、决定或指示后，派人调查，督促和了解各地方、各部队执行情况。其中包括对保密工作进行督促检查和业务指导，对所发生的失泄密事件进行督导处理。
秘书处在秘书长和办公厅主任领导下负责文书处理、会议准备，文件的草拟、抄写、印制、监印、传递、档案保管和保密工作，内设文书科，负责文件收发、抄写、油印、铅印、密写、用印、校对等；文书处理工作、会务工作和会议保密工作等。秘书系统的保密管理工作，包括保密工作方针、政策、措施的研究，代党中央或中央办公厅起草保密工作文电、制定保密制度、提出文书处理保密要求，对各地方、各部队秘书部[门的保密工作进行检查、督促和指导等。设材料科，负责秘密文件的管理，划分档案密级并按绝密级、机密级和公开三种等级分别收藏管理。设电讯科，负责绝密文件的密写、密洗和摘抄，将绝密文电主要内容摘录汇集，编人《军事电讯》《政治党务电讯》《党的资料》《中央通讯》等，分别报送党中央领导和党内高级干部使用。速记人员会接触到重要会议并记录党内绝密事项，对速记人员要进行保密知识教育。同时规定，一切记录都须经秘书长修正签字作为正式文件归档，个人绝对不允许私自记录保存中央会议内容。
在党的保密工作中，密码通信始终是保密的重点。抗战时期，侵华日军在八路军、新四军控制地区的边沿地带，相继建立了若干秘密电讯侦听破译机构。据统计，仅1940年一年内，敌人即破译我方电信密码数十起。为加强电讯保密和通信联络方便，中共中央书记处办公厅成立后，逐步把机要科扩建为机要处，中央军委机要科也改为机要处。为加强对机要工作的保密管理，中央从以下方面对机要电讯进行了调整：一是调整电台。把电台分成机密台、半机密台和公开台。机密台拍发和接收党政军绝密电报；半机密台拍发接收战报之类内部电报；公开台工作格式按国民政府部门及各友党友军统一规定收发公开电讯，新闻广播稿用公开台接收和拍发。二是统一电报等级。还表示其密级等级，即“A”字母越多，涉密等级越高。三是规定电报编号。各种编号表示的内容是保密的。四是阅办电报的。首长不直接标注姓名，一律使用代号。
中央书记处办公厅内设有机要室，前身为中共中央书记处枣园办公处，成立于抗日战争中期，主要责任是在中央领导同志身边处理秘密文电和承办领导交办的工作，具有极强的保密性。规定：机要秘书必须政治纯洁、历史清楚、作风品质好、忠于党、忠于职守、有高度革命警惕性、无失泄密过失。
从保密工作管理体制模式看，抗战时期保密工作的组织管理与土地革命时期并无大的区别，基本上还是在党中央的统一领导下，按照党政军机关工作职责范围和职能分工，由各个机关在各自业务覆盖范围内开展保密工作，负责管理和落实各项保密工作具体任务。
二、保密工作制度建设
抗战时期，中央在调整规范保密工作组织管理的同时，保密制度建设工作明显加快。这一时期，保密制度建设的显著特点，是将制度规范与机关业务工作管理规范结合起来，这既符合保密工作的基本规律，也有利于制度的贯彻执行。
1937年12月，中央制定了《中共中央书记处工作规则和纪律草案》，该规定指出，领导人可以发表各种内容的重要讲话、报告、文章和著作，但凡涉及党的、军队的、边区政府的工作情况，“必须经书记处集体讨论通过后才能公布”，“书记处讨论之问题未经决定公开时，各书记必须严守秘密，不得在党内外泄露”。
同月，中央还制定了《中央政治局工作规则和纪律草案》，其中规定一切重大决策在未讨论通过前，应保守机密。讨论或决定的问题必须以迅速方式送达各地政治局委员，征求意见，作最后决定，在未作决定前内容不得泄露。
1938年11月6日，中央又发布了《扩大的中央第六次全会关于各级党部工作规则和纪律的决定》，规定：党组织未公开的，召开党员大会或代表大会都应秘密进行。“凡未经政治局决定要公开时，各委员不得在口头、文字、报章上向党内外任何人泄露。
中央社会部成立后，仅在1939年一年的时间内，就相继以党中央和中央领导同志的名义，发出十多个制度性规定。4月12日，下发了《中共中央关于秘密工作的几个决定》；6月19日，印发了《中央直属机关暂行工作规则》；8月21日，下发了《中共中央关于通讯联络工作的决定》等。
其中，《中央直属机关暂行工作规则》对各级党政军机关干部必须遵循的工作规则作了详细规定。其中规定：各机关录用人员“必须考查清楚，经过各该机关之部务会议或处务会议决定，经机关主要负责人之批准”，政治不纯和来历不明的人不准录用。一切来往文件要严格登记，严格交接手续，办完收藏起来，不得搁置桌上，更不得遗失。一切机密文电内容未经领导批准不得传达，更不准“对其他机关及个人随便乱讲”。各机关均应建立“机密室”，专门保存机密文件和电报。机要秘书负责机密室及保管机密文电，不得向外泄露其机密内容。调阅机密文电须经负责人批准，倘有遗失，其机关负责人、调阅人和机密室同志共同负责，并根据情节轻重给予纪律处分。
中央书记处办公厅成立后，对秘密文电办理作出具体规定。1944年以前，先后就地方、部队各机关党组织秘密文电阅读工作发出近十份通知。其中，1943年1月6日发出的《中央办公厅、中央组织部关于阅读党内秘密文件的通知》有如下规定。
1.确定文电密级。文电密级以其内容为条件、以发文单位性质为依据、以客观环境为基础，并将其规定为确定文电密级的三要素。文电起草者或文电核发者，要在文电发出前确定密级，并写在文电首页或封皮的左上角或末页的右下角。密级可分为：（1）普通件。即不论内部或外部都可公开，甚至可以让敌方知道，如宣言、公告、告民众书、通电、传单等。这种文电虽然可以而且应当公开，但起草过程、修改过程、运转过程等还是需要保密的。（2）普密件。在党政军内部可以公开，但不得让敌对者知晓，如通知、决定、通告、决议、报告等。这种文电既要各级领导贯彻又要全体执行，具有周知性。当然，不能完全以文电标题或名称定密级，如果内容是机密者可以升密级；根本不必保密者，也可以降密级，要实事求是。（3）机密件。凡不宜公开的命令、指令、指示、训令、呈文、批复等均属机密。机密文件有的限于党政军机关内部阅读，有的限定在党内阅读，有的只限一定职务或级别的党员干部阅读，即须有知密面的限制（即知悉范围限制）。（4）绝密件。凡是涉及党政军内部现行重要事务、重要行动、重要决策、重要人事关系、涉外关系等内容，只限党内个别领导人知道者为绝密。
2.阅读文电人员名单。1942年12月，中共中央书记处办公厅发出《中共中央书记处办公厅关于阅读与保管秘密文件规则》，规定：凡机密文电应在党内阅读，阅读人员名单由党委的组织部与秘书处共同商定，“照文件之机密性质，分别妥存或传阅，组长负分发检查之责”。如果发现有扩大传阅范围者，或不照批准名单传阅者，要追究党委或党支部书记的责任。凡绝密文电限党员高级干部阅读。阅读中央绝密文电之干部，须由中央组织部审查批准，名单要报中央书记处办公厅备案。其他党政军各级阅读绝密文电之干部，也照中央办法执行。
3.阅读机密文电纪律。《中央书记处办公厅关于阅读与保管机密文件规则》规定，凡被批准阅读机密或绝密文电的干部，必须遵守下列纪律：（1）阅件人必须首先学习“党内秘密规则”，不但有保守机密的知识，而且应付诸于实践。凡阅读的密件“不得随处放置、随身拐带、转给他人阅读或自行原文抄录、或口头上泄露”。（2）凡本人调动工作或临时出差离开单位，“必须将所发文件全部移交或清还”，待秘书部门清点后认为已“清退完毕”者可给清退收据。不移交、不清退者要停止阅读，如有遗失从严处理。（3）一切绝密件阅后一定派机要秘书或机要通讯员送还，但“绝对不许经过通讯站”。秘书处接到退件就给予收据。手续不清致使绝密件丢失或泄密者，阅件人和秘书处责任者均应受纪律之处分。（4）各部委、各地方关于阅读机密、绝密文电的干部名单，由各系统组织部门门批准后并报中央书记处办公厅备案。（5）绝密文电只准在保管同志之室内阅读，不得取出室外。绝密文电存保密室，不准与普通文电混在一起。（6）任何同志凡违反阅读文电规则，或者“发生遗失、带走，或泄露秘密等情况，即由本机关党的组织按秘密工作纪律议处”，情节严重者交党委或保密部门处理。
4.文电保密检查工作。文书处理工作保密检查，是中央书记处办公厅和各地方、各部队秘书部门的一项职能。1943年3月30日，中央下发的《中央书记处关于中央及军委秘密文件的检查与管理的办法》规定：（1）中央下发的一切秘密文件必须“进行一次彻底清结”。清结后，做出精确统计表，注明完整程度、丢失状况及原因、是否按组织部门门审定的名单阅办等。凡“有遗失等情形，须加追究，弄清责任，决定处理办法”。（2）“以后，原则上确定尽量减少秘密文件之印发。”各地也应对出版物进行甄别，凡有碍保密者一律不得出版。（3）各地方、各部队干部阅读秘密文件必须按照中央书记处办公厅《关于阅读秘密文件的规定》执行，“以后秘密文件只发指定的人阅后传达，以免传递之间手续不清，互相推诿责任”；按照文件密级“规定退还期限，通知催还二次不退即暂停阅读权”；调动工作时，各机关党组织应“负责检查干部借阅文件手续已否清理，责成该机关负责同志保证，调到别的机关应在介绍信上注明所带秘密文件”；凡丢失、随便给人看、未经允许私抄机密文件内容者，均以“损坏秘密”进行纪律处分；各级秘书部门“在一定时候可到各机关去检查催还，了解情形，听取反映”，不检查、不督促、不催还者如发生泄密事件应与直接泄密者责任同。（4）建立文电点验制度。一切经手秘密文电人员，都应“严格点清数目，划清职责”。一般文书处理，应每三个月点验一次，点验后需要做各种数字统计、点验书面报告。如果缺文电或有其他问题，需要做妥善处理。
当时，各地方、各部队也相继制定了关于文电处理保密制度，主要有：（1）文电签批制度。规定凡各单位一切发文，必须经机关首长共同讨论、修改、签名，然后再由主管人签发。主管人签发文电时，要划分文电密级，标注“普通”“机密”或“绝密”字样。（2）文电传递制度。从保密角度考虑，1943年中央决定停止印发《中央电讯》，并撤销了中央办公厅秘书处的电讯科。要求各机关、各部队、各地方设立机要秘书室、机要保密室作为专门处理电报的部门，规定在三个月至半年内，将电报统一交本地机要处（科）统一管理。
抗日战争时期，为加强机要电讯工作管理，中央相继采取了四项改革措施。
1.机构改革。抗日战争时期，机要工作分为党、军队、政府三大系统。党的机要部门对部队、政府系统的机要工作有业务指导关系，但事实上形成了机要工作“三足鼎立”的局面，各自为政，造成机要工作技术要求不统一、工作格式不统一、密码制作与使用不统一等问题，影响通讯联系，不便管理，致使泄密事件增多。1942年4月4日，中央发出《关于成立中央机要局的通知》，对机要工作机构进行了一次较大调整，同时成立了中央机要工作委员会，协调机要电讯业务及其保密工作。之后，机要局又改名为中央书记处办公厅机要处，但其职能基本定型：（1）中央书记处办公厅机要处除掌管机要工作外，还负责对军队、政府机要电台设置、密码编研使用、业务技术进行指导。（2）加强无线电技术研究工作。将有经验、有技术的优秀机要干部从具体事务性工作中解脱出来，专门从事无线电通讯业务和技术的研究，提高业务技术水平及侦破、破译手段，从多方面研究敌人的无线电通讯技术及侦破、破译手段，寻求更好对付敌人窃密的办法。（3）根据党中央批发的《机要条令》“指导与检查机要工作，审查机要工作制度，督促各机关对机要条令的执行，及时处理机要工作中临时所发生的问题”。（4）严格审查管理机要干部。任用机要干部必须经过政治审查，一旦任用，不得随意调动。科长以上机要干部的任免与调动，须经中央书记处办公厅机要处“审查批准”。（5）建立机要系统业务联系。凡上级党的机要部门下达的业务文件，各地方、各部队机要部门应“坚决执行”，并建立业务工作的请示报告制度。
2.整顿作风。1942年开展的延安整风运动中，机要部门不仅积极参加整风活动，提高思想觉悟，加强党性锻炼，而且清理了官僚主义与主观主义的毛病，使机要工作者树立起新思想与新作风。据《中央机要科1943年工作总结及1944年工作计划》记载：由于某些机要部门克服了骄傲自满、官僚主义、主观主义和机要队伍人员成分复杂等问题，因而从1943年起，机要工作队伍出现了许多新气象：（1）“原来不安心工作的现在安心了；原来责任心不强的现在加强了；原来不太积极的，现在成了积极分子并立了功。1943年上半年全国党政军机要工作者开展了立功运动，原来两个人干的工作现在一个人干了，不但出色地完成了机要电讯联系任务，而且未发现一件失泄密事件。”（2）思想作风的转变，带动了机要工作的提高，特别是实行“一报一密制”和“准确、及时、机密”的原则以后，极大地提高了“保护机密、隐蔽自己、防止敌人破坏”的能力。（3）各级领导干部不仅纠正了官僚主义和主观主义，并“靠近了实际工作”而且在王首道、李质忠和曾三等同志组成的“研究业务教，育委员会”的指导下，掀起了学业务、学技术、学文化和学政治的热潮。仅中央机要处1943年一年中，就涌现出近40名机要战线的积极分子。
3.电报改革。抗战时期，电报往来频繁，数量巨大。据1942年1月统计，仅中央机要部门每天送中央领导同志阅办的电报就达1.5万字之多。每份电报从电台收报到译电员译出，从报务人员登记到机要部门分配，从主管人批示到领导人审阅，再到复电，办报环节多，接触人员多，知密面宽，一个环节注意不到，就容易误事甚至造成泄密。为此，从1942年初开始，中央书记处办公厅对电报工作进行了一次较大的改革：（1）以“A”字母作为电报等级和密级的统一代号。发电时，由最高首长在签发电报时根据内容填写“A”字母。一般是：“A”为平常电报；“AA”为既机密又需急发的电报；“AAA”为绝密加急电报；“AAAA”为特急绝密电报，4个“A”字母的电报控制使用。（2）电报分类处理。一切电报都应分绝密、机密和事务性三大类，然后按内容分为政权、军事、财经、锄奸保卫和保密、农民运动、职工运动、青年运动、妇女运动、文化政策、敌伪工作、统战工作和党的建设等若干小类。以电报内容分类，便于与主管单位挂钩，谁主管就分配给谁承办，以缩小知密面，确保电报内容保密。（3）电报时日的改革。1938年，首先在军队系统进行电报时日改革试验，电报时日，一般有年、月、日、时等，年代改民国元年为公元纪年；代月以地支12个字前后次序为代表，即子为1月、丑为2月，以此类推；代日是用韵书中的韵目平声上卷中的东、冬、江、支、微、鱼、虞、齐、佳、灰、真、文、元、寒、删、铣、筱、巧、皓、哿、马、养、梗、迥、有、寝、感、俭、谦、陷、世等31个字为代表，即东为1日、冬为2日，以此类推；代时仍为子、丑、寅、卯、辰、巳、午、未、申、酉、戌、亥12个字为代表，如子为夜间11时至凌晨1时，丑为凌晨1时至3时等，以此类推。电报时日改革主要是因工作需要，同时也起到一定的保密作用。1942年初，这一经验全面推开。
4.理顺文件处理程序。1942年1月，中央办公厅下发《关于改善中机电讯编整的决定》后，又接连发出规范文书处理程序的文件，把文件处理与保密工作有机地结合起来。规定：（1）绝密文件应在首长办公室、机要保密室和机要文书抄写处办理。在办公厅特设的小印刷厂印刷。（2）设立机要通讯员和文件交换站。从1942年起，各省级以上大机关一般都设置了机要通讯员，由机关机要秘书领导，专门送递绝密文电。一切绝密件从起草、核发、登记、运转、承办、归档都在专职机要工作人员和首长之间进行，能确保党政军机密的安全。一般文件或普通机密文件通过秘书部门的交通科或交通站交换与传递，既能保证大批文电运转迅速，又提高了机关工作效率。（3）文电采用规范写法。
三、秘密交通的恢复与发展
土地革命战争时期，由于顾顺章等人的叛变，原留守上海的机要干部全部被捕，致使中共与共产国际的密码通信失去联系。第五次反“围剿”失败，红军撤出中央苏区，被迫长征后，连接各地的党内秘密交通线几乎全部中断。红军到达陕北后，物资极度匮乏，几十万国民党军队合力进行“围剿”，中央及军队生存面临着严重危机。1937年，中共驻共产国际代表团在苏联争取到一大批军用物资，其中包括5万支步枪、数百挺轻重机枪、几十门大炮和其他大量军用物资，运抵阿拉木图（今哈萨克斯坦境内），却因交通线中断而无法运回边区。为此，中央曾制定宁夏战役计划，希望将陕甘与蒙古连接，开辟一条通往苏联的通道，后因作战条件不具备而取消该计划。随后，西路军西征，也试图打通河西走廊，开通经新疆迪化（今乌鲁木齐）、达阿拉木图通往“远方”（即共产国际和苏联的代称）的国际通道，取得苏联援助，以图改变困境，但最终惨遭失败。抗战爆发后，中央急需与各根据地、八路军、新四军及国民党统治区和敌占区沟通联系，以加强对抗战的指导，决定尽快恢复重建党内秘密交通，并采取一系列得力措施，建立机构，配备人力，使秘密交通网建设得以迅速恢复和发展。
（一）中央交通局机构的重建
1938年，中央决定并开始了秘密交通的重建工作。1940年6月，中央交通局正式建立。为保守秘密，新组建的中央交通局对外称“中央农委”，由当时的中央秘书长李富春直接领导。吴德峰任局长，帅孟奇任党总支书记，机关地址选在延安枣园侯家沟。交通局下设三个处：一处为生活秘书处，处长先后由李惠、陈文达担任；二处为国际处，处长先后由唐彬、苏华担任；三处为国内处，处长由王林担任。
延安时期的中央交通局，相比上海和井冈山时期，在工作职责上更加明确，即直接服务于党的中央机关，保证中央与各根据地、各抗日武装之间的联络畅通；工作任务更加集中，主要担负重要秘密文件传递、护送干部和物资运输工作；在机构设置上，不再分内线交通和外线交通，而是分为国际交通和国内交通。
国际处负责国际交通，主要负责中共中央与共产国际及苏联的重要文件传递和护送出国回国干部任务。国际交通线一直是中国共产党与共产国际联系的重要秘密通道。在建党初期，中共与共产国际的联系主要是靠邮寄信件，后来开通了电报联系，再就是靠人员来往联系。1931年，满洲省委在哈尔滨成立了北满地下国际交通站，专门负责护送中国共产党派往苏联学习的红军干部。抗日战争时期，中央为打通与共产国际的联系通道，开始着手建立新的国际交通线。经过周密设计和艰苦努力，国际处恢复了陕甘—哈尔滨—满洲里—苏联境内的交通线，先后开辟了延安—大青山—乌兰巴托—苏联线、东兴—芒街—海防—香港线、香港—河内—闽南线等；在国内建立了多个与国外联系的秘密交通站，如与海参崴苏联交通站联系的兴凯湖交通站，与乌兰巴托共产国际交通站联系的大青山交通站等。当时，党中央还克服重重困难，开辟了延安至苏联的空中航线，周恩来、任弼时等领导人都曾乘飞机往来延安与苏联。
张浩回国
张浩，原名林育英，湖北黄冈人，1922年加人中国共产党，最早的工人运动领导人之一。1924年赴苏学习，1925年回国，先后任中共上海沪西区委书记、中共汉口市委书记、中共湖南省委常委、满洲临时省委书记、全国总工会常委、海员总工会书记，后再次赴苏联任赤色职工国际代表。1935年，在苏联参加共产国际第七次代表大会，受共产国际和中共代表团派遣，以共产国际代表的身份回国，传达共产国际七大会议精神和《八一宣言》。
当时，中共中央驻地在陕北瓦窑堡，因秘密交通线尚未建立，从苏联到瓦窑堡要穿过国民党军队重重封锁区域，难度极大。张浩回国时，先乘坐飞机到中蒙边界，然后跳伞徒步进入国内，穿过蒙古大漠，一路乞讨，长途跋涉，风餐露宿，于1935年11月到达瓦窑堡。经历无数艰辛，当他衣衫褴褛到达瓦窑堡时，中央领导人几乎认不出他了。张浩回国后，先向中共中央传达了共产国际七大会议精神和《八一宣言》，促成瓦窑堡会议召开，推动了抗日民族统一战线的形成。之后，张浩又以共产国际代表的身份，向张国焘发电，迫使张国焘取消“第二中央”的分裂活动，回到陕北。张浩为中国革命做出了巨大的贡献。
张浩病逝后，毛泽东亲自为其抬棺
国内处主要负责党中央与各中央局、中央分局、各根据地及国统区办事处的文件传递、护送干部和物资转运任务。延安到各根据地先后建立了两条中央交通干线，一条是延安—文水—晋东南—山东—苏北—华中线，另一条是延安—晋察冀—冀中—平西—冀东线。中央根据与邓宝珊建立的秘密关系，打通了延安至榆林的交通线，邓宝珊部的榆林驻军物资运输经过延安时，边区政府一律免税放行。延安到外地采购物资，榆林邓宝珊部则提供方便，准予放行。邓宝珊部到西安领取军需，还主动替延安捎购药品、布匹等禁运物资。邓宝珊还特地让出陕北绥德与山西临县之间的两个黄河渡口。彭德怀、刘伯承、陈毅等八路军将领多次通过这条路线。
为了保证中央干线畅通安全，交通局采取了多项保密措施：（1）规定中央交通干线为秘密交通线，交通员必须以各种形式进行掩护。交通员除化装成各种身份的群众外，有时还要化装成敌伪人员，平时要注意多方搜集敌伪人员身份证及衣物等，以备化装使用。（2）严格限制中央干线使用。大批干部、大宗文件、大批量物资，由运输司令部派部队护送，少数高级干部、机密文件、贵重物品，才可经秘密交通线来往护送传递。各中央局、分局、区党委都要在秘书处内设交通科，具体负责管理秘密交通工作。晋西北、晋察冀、晋东南、冀鲁豫、山东、苏北、华中等根据地的党委机关，均派能力强、秘密工作经验丰富的干部，到边界地区建立秘密交通站，沟通与中央两条交通线的联系。
（二）地方秘密交通的发展
1938年6月26日，北方局发出《关于健全交通工作的通知》，要求所辖各省委特委、各武装部队都必须建立健全秘密交通组织。通知还对交通员审查选任、交通工具配备、交通员教育等方面作出了具体规定。1939年5月15日，中央书记处就秘密交通工作，致电各中央局、中央分局、区党委及八路军、新四军各政治机关，指示：“一切技术机关，应秘密建立在群众中，特别加强秘密交通网的建立，以保持上下联系，并施行秘密技术的训练。”1942年1月12日，中央书记处在关于建立各根据地秘密交通的指示电文中指出：“为着保证将中央与各根据地的文件及干部能迅速而安全的互相传送，除利用各根据地内运输司令部之武装交通兵团公开护送外，所有各个根据地之间，必须同时建立通过敌人封锁线的秘密交通线。”根据中央指示精神，陕甘宁边区、晋察冀晋冀鲁豫、华中、苏北等根据地，普遍建立健全了党内交通机关，区党委、地、县、区委四级党组织，均先后建立起交通组织，形成沟通上下级联系的秘密交通网。1940年9月，晋冀鲁豫边区政府交通总局成立。之后，冀南交通区局、太岳交通区局、冀鲁豫交通区局相继建立，并开辟秘密交通线，设立秘密交通站，形成全边区党内交通网络。八路军、新四军、东北抗日联军、抗日游击队以及根据地军区也都建立了各种形式的军事交通。
（三）新四军秘密交通的建设和运行
抗日战争时期，新四军处于日伪和国民党顽军的重重包围和严密封锁之中，处境最为艰难。但是新四军与中央的联络始终是畅通的。
1941年10月，苏南区党委决定成立长江工作委员会。长江工委的活动范围东起丹阳西到南京，分布于长江两岸和京（南京）沪铁路两侧。长江工委的主要任务是：建立地下党组织，在长江两岸建立小型游击武装，保证长江秘密交通线的畅通和安全。
和尚洲焦山寺是当时一规模较大的佛教寺庙，为了保护寺庙收租安全，成立了自己的自卫团。团长陈安义周旋于共产党、国民党、日本人、汪伪政权之间，各方面都有联系。新四军第六师路西保安司令部司令员韦永义，与陈安义建立起了秘密联系。后来新四军又秘密派人打入陈安义自卫团，使新四军在和尚洲站稳了脚跟，并逐步向四周扩展。陈安义后来还被发展为中共党员。镇江成为长江交通线上一个重要联系点。长江I委以当地青帮为掩护，工委书记彭炎还成了青帮“通”字辈的一员，他利用这一身份，打开了新四军在世业洲的活动局面。
通过艰苦细致的工作，新四军终于控制了驻守长江两岸的自卫团以及一批船工，建立起跨越长江南北的秘密交通线。陆路方面建立了镇江秘密交通站。水路方面在和尚洲、世业洲以及三江营、四墩子、新志洲、大桥、嘶马、仙女庙、六圩、瓜洲、十二圩等处，建立了多个新四军秘密交通站。在敌人严密封锁的长江口，我新四军主力部队、地方武装、苏南苏北新四军干部，以及投奔新四军的青年学生和知识分子，都能通过长江及设在两岸的敌伪哨卡，顺利频繁地往来。1944年年底，粟裕、叶飞先后率新四军一师主力南下，开辟苏浙抗日根据地，都在东起扬州西到十二圩的各点分批渡过长江。
新四军第七师兼皖江军区，地处皖中平原，滚滚长江将其分隔为皖北和皖南两大块，建立长江秘密交通线成为七师的主要任务之一。为了确保江北师部与皖南支队及皖南地委的交通联系，七师从55团调洪亮、章家元两位干部到铜陵沿江建立地下交通站，直属师敌工部领导，不与地方其他党组织发生关系。
抗战时期，日军为保障占领区安全，特别加强了对铁路交通的控制。对津浦和京沪铁路命脉，更是采取严密的防护措施。日军沿铁路两旁挖了很深的护路沟，架有铁丝网，在每隔十几里的铁路小站和桥梁两旁修筑碉堡、岗楼，派驻日军或伪军日夜把守。
新四军第二师淮南军区地跨津浦铁路南段两侧，第六师横跨京沪铁路两侧，开辟铁路及沿线工作遂成为这两个师的重要任务。1942年6月，淮南军区成立了铁路工委和武装便衣大队，重点对付津浦铁路南段沿线日伪军军队，保护路东路西人员、物资往来安全畅通，并保障二师和七师及军部之间的联系。由于我党注意利用日伪军之间的矛盾，对伪军实行打、拉结合，逐步在敌人眼皮底下建立起了新四军的地下秘密交通站、工作站、情报网。有的伪军被我方争取后，积极为新四军传送情报、运送弹药、购买紧缺物资。新四军人员过铁路时，伪军不但让路放行，而且还站岗放哨予以保护，使二师建立起了跨越津浦铁路的安全走廊。
随着敌后游击战争的发展和抗日根据地的建设，党内秘密交通在组织上和制度上都有了很大的发展。一是党内交通组织在各级党组织中广泛建立并安全发展。这个时期，党内交通比以前任何时期都分布得更广泛，也更健全。中央军委成立了交通司令部，各军区成立了交通大队。中共中央有交通局，各中央局、省委有交通科，各地有交通站，组织分工明确，业务分开办理。二是党内交通出现了多种形式。在根据地内，基本都建有秘密交通和武装交通，有的根据地还设有政治交通；在部队中，建立了军事邮政，有的成立了战时邮政。这些组织从职能上看，都属于党内交通范畴，但承担的工作任务已有了很细致的剥离。后来经过进一步演化，有的改为军邮，有的改为地方邮政，最后只有为党中央核心秘密服务的部分保留下来，成为日后的机要交通。三是各级党内交通组织制定了各种规章制度，内容涉及组织与领导、工作任务、装备与供给、管理教育、驻地制度、联络制度、纪律、收发工作等各个方面。1943年3月5日，中共北方局专门制定下发了《北方局交通科工作条例》，对交通科的工作任务、性质与范围、组织与职权、交通科与各方面的关系做了全面系统的阐述，对党内交通的建设发展产生了积极的影响。
